费孝通：居民自治 中国城市社区建设的新目标

　　[内容提要] 社会主义市场经济的深度发展，促使当代中国社会结构随之发生新的变化。城市社区的人群在内部必然形成不同的关系和组织结构，在外部必然要求不同的管理模式和服务方式。这就要求社区建设的目标中，确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向。居民作为现代化、民主化意义上的市民参与社区管理，应在文化认同、价值观、思想方法和生活方式上寻找社区认同和自组织基础，城市基层政府要及时充分授权给居民，培植“苹根民主”，从而顺利建立起社区居民的自治体系。

　　[关键词] 居民自治 基层民主 社区建设新目标

　　研究城市社区建设是我近几年给自己定的一个工作内容。我从研究乡土社会开始，到研究农村变化，后来研究小城镇，现在进人了大城市、大都市，伴随中国社会走了一条城市化的道路。我认为，如果把传统中国社会看作城市化进程中农村一端，那幺到现在，我们还没有完成整个城市化过程。这个来完成不单单指人口向城市集中的过程或者工业化的过程，还指人本身的变化过程，从农民到市民的变化过程。即使像北京、上海这样已经形成多年的大都市，随着城市不断发展，也面临着本市和外来农民的市民化以及他们和原有市民一起的现代化问题。今天的社区建设可以看作一个城市化过程的继续，既是城市发展的继续，也是市民现代化的继续。我们需要在都市形成、演化过程和这个过程中所生成的文化和社会遗产的背景上，探讨今天对社区建设的深化研究和理解。

　　计划经济时代的一个重要的特点，就是“单位制”的影响，几十年里许多城市是以工作单位作为城市基本单元组织起来的，在城市居民生活方面，单位常常足主导的因素，很多居住区是属于某一个单位的，居民都是同一个单位的同事，个人自主空间不大，因为计划经济不仅是对物质产品的计划生产，也是对人和人的生活的计划安排。

　　计划经济下单位制和居住方式之间，是有某种协调性的。国营单位中强烈的“公有”气氛，与居民邻里之间“共享”的气氛，相辅相成，人们在观念上也倾向于“共有”的感觉。这种“共享”、“共有”的感觉，实际上是和社会学上所说的“社区”community的意识很接近的。社区，它的含义中一—个重要的部分，就是这个“com—”，和“commune”、“communion”有共同的词根，就是“共同的”、“一起的”、“共享的”，就是一群人有共同的感受，有共同的关心的事情，也常常有共同的命运。社区中的住户，彼此都很了解，有什幺事务，大家都是一种责任感，要一起去解决，而不是那种“各扫自家门前雪”的分离状态。这种意识，在城市人的生活中，特别是在邻里关系，是早就有的。在计划经济下，有时候还受到了强化，很多地方的居住条件，也客观上要求这种意识——几个家庭住在一个大院里，朝夕相处，不像那种独门独院的居住条件。这些历史，都是我们后来从事社区建设的一个客观的基础。

　　现在要研究的社区建设，实际上是把一个正在迅猛发展的大都市中的各种各样的人组合起来，组成一个个邻里合作的新社区，建成新的安居乐业的社会，建立起一个地方基层自我管理的基础。这是一个长期的工作，无论如何不能脱离以前的历史和文化。我们要认识到事物的连续性，要研究历史和现状，根据人们的实际需要，提出好的建设方向，确定未来的目标。比如说，上海的历史和现状—直有一个特点，就是“多元共处，和而不同”，在普通居民中也有同样的情形。大家居住在一起，息息相关，但人们的爱好、习惯、职业、性格很不相同，社会阶层也常常相去很远。这种传统会产生—些特殊的要求，这是我们今天值得研究的问题。如何在社区建设中，既培养共同的社区意识，担负共同的责任，又能使人们按照自己习惯的方式，保持自己的活动空间，保持丰富多彩的生活方式，保持每个个体和家庭自己的个性。做到了这一点，就能从这种基层上，保持都市的多样性、创造性和活力，使得在这里生活的人感到舒适、安全、便捷、宽容而又丰富，这是现代城市竞争力的一个重要的方面。

　　面对城市发展的历史和现状，我们的研究工作要用科学的方法去了解它们的发展过程，了解它们产生的新问题，这正是社会学当前重要的工作内容。比如，要建设新社区，就要先了解原有的基础，原有的社会组织、人际关系，要分出各种性质的组织，各种层次的关系。要首先看家庭，以家庭为主体，由户籍作基础，研究家庭之间的关系。对居住情况，就可以研究一下，如上海在租界时代形成的以“弄堂”为单位的居住格局，现在还有多少?在第二个时期以单位制的集体分配宿舍为单位的，现在还有多少?居住方式有什幺变化?目前的现状如何?现在出现了新建的大楼，新情况出来了，有了物业管理的小区，局面有了改变，改变到什幺程度?产生了哪些新问题?

　　我们知道，市场经济发展后，产品和人都无法按照一定模式去安排了，人在市场上活动，需要自己选择，没有人能够代劳，要选择，就要有自主能力，有了这种能力，就不需要也难以接受被动的安排。人在市场上形成的自主性，必然会带到生活的各个层面。

　　近几年我们还看到，随着人的流动，个人从市场获得的资源份额有了差别，不同收入人群的出现，表明社会结构发生了新的变化，社会阶层逐步形成。这一点在社区层面就表现为不同人群向不同地域的集中，由经济上自立的人员所组成的同质居民区已经出现，其数量和规模都在急剧增长，而需要外部帮助的弱势群体也呈现同样的集中趋势。不同的人群在内部必然形成不同的关系样式和组织结构，在外部必然要求不同的管理模式和服务方式。越来越多的市民经济上自立已经没有问题。他们生活上的自理能力，也将逐步形成和提高，随着业主委员会等组织走向成熟，社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。新型的居民群体，新的生活习惯以及市民与政府之间新的关系样式已经出现。它要求我们尽快找到新的社区管理模式和手段，以跟上城市的变化和发展。社区建设，特别是以群众自治为核心的基层民主建设是一个基本方向。

　　城市社区被大家看作基层民主建设的舞台和基地，我也—直关注我们国家“草根民主”的进展。农村的村民自治已开展多年，现在城市社区中民主建设也已开始，这是一件好事。但我常常在想，城市社区民主建设或者说是居民自治的进程，不仅仅取决于我们的意愿，还有条件问题。现代都市中，最底层的民主究竟怎幺出来，需要哪些外在条件和内在条件，这些都要求我们作出理论分析。

　　从目前的情况看，人在社区中基本上还是通过行政体系组织起来的。比较典型的如上海的地区行政系统，在全国一直算比较齐全完整的，即使在单位主导的时期也如此。改革开放以来，上海市先是为适应经济改革和城市管理的需要，将原先的“两级政府，一级管理”转变为“两级政府，两级管理”，开始了行政管理体系向下伸展的过程。新体制取得成效之后，1995年上海又进一步提出“两级政府，三级管理”的行政构架，街道由最初在单位一行政体制中的辅助地位上升为对地区范围公共事务实施全面管理的地位。街道地位的变化，意味着个人作为居民被组织到了区域行政体系之中，而不是作为从业人员被单位所组织。1995年上海市在确立“两级政府，三级管瑚”体制时，结合吸纳下岗国企干部，首次把居委会主要岗位列为事业编制，这反映出行政因素向基层生活的渗透。随着个人生活事务不断脱离单位转移到居住区，居委会在社会事务管理上的重要性不断上升，在世纪之交，“两级政府，三级管理，四级网络”的城市行政构架最终成形。

　　纯粹从行政体系自身运作及其有效性来看，四级网络的构想有其合理性。单位行政职能弱化后，政府在完成职能转变之前，需要有基层组织承接城市管理事务。但作为行政架构的基层部分，居委会在推进居民自我服务、自我管理、自我教育、自我监督时，难免遇到某些困难。由居民选举产生的居委会，仍须执行街道和职能部门乃至各方单位的指令，这意味着居委会虽扩大了行政体系与基层社会的接触面，但就其性质而论，尚未成为基层社会自身的组织形态。要促进居民的自我管理，还需要找到与之相适应的组织形式，这样的形式不只是一种可以有多种。