厦门市湖里区：基层党建与社区治理的双向赋权增能 支部建在小区上

　　厦门市湖里区探索“党支部建在小区上”的社区治理模式，源生于对中国转型阶段社区治理种种困境的回应，也继承了执政党“支部建在连上”的红色基因。近两年的探索性实践不仅以“小区”为单位搭建起社会治理有效运行的基层架构，培育出社会的自治活力，还为基层党建找到扎根的场域，激活了基层党组织的生命力，由此实现了基层党建与社区治理的双向赋权增能。

　　一、背景与起因

　　随着城市化进程的加快和住房市场化的普及，各式各样的住宅小区在厦门如雨后春笋出现，湖里区作为厦门经济特区发祥地，现辖5个街道54个社区，共有城市居民小区357个，居住人口上百万。小区在客观上已经成为城市空间的重要结构单元。目前的社区治理结构在具体运行中面临着诸多亟待解决的困境。

　　首先是社区日益庞大的治理规模与多元化需求之间的张力。目前区内社区平均下辖8.37个小区，有的多达33个。社区内有限的人力、物力资源难以面对复杂多样的人群提供“精准精细化”服务；其次是住宅小区内部现有的治理结构失序，业委会与物业公司经常出现各自为政、不作为或乱作为，导致小区内部矛盾重生，甚至诱发群体上访维权；再次是社区居民的公共精神不足，大多是以核心家庭为基本认同和行动单位，对于小区事务抱持着“看客心态”“维权主义”的利己主义者，难以对社区形成共同认识。

　　应对上述困境的核心在于以“小区”为单位重构具有组织力和行动力的治理结构。中央下发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》为湖里区的社区治理体制改革提供了方向性的指引。目前基层党组织活动主要在社区层面开展，在小区的覆盖面和制度建设都有所不足，年龄结构偏向老化，开展的活动也多以务虚为主。把党支部建在小区，这不仅有助于转变基层党建形式化与虚化的困境，也能通过党建引领，将业委会、物业公司、群众组织和社会组织等多元主体统筹到小区治理的具体场域中，增强小区的自治能力和水平。

　　二、创设历程与基本特征

　　（一）创设历程

　　湖里区“支部建在小区上”的社区治理模式是政社有机互动所形成的。2017年4月以前，包括达嘉馨园在内的部分小区在热心党员和小区党支部的带领下，自发解决了小区长期存在的“老大难”问题，将问题小区转变为温馨家园。湖里区委在调研中发现这些案例，结合社区治理的中心工作便形成了“支部建在小区上”的工作思路。2017年4月至11月为试点培育阶段，选定5个街道14个住宅小区进行“业委会+党建”试点；在对试点经验进行总结的基础上，2017年7月湖里区委加强顶层设计，出台《湖里区推进城市居民小区治理工作的指导意见》等“1+4+N”系列文件形成小区治理的制度框架，明确小区党支部在小区治理中领导地位的同时，也对主体建设、管理体制改革等配套领域进行全盘统筹；2017年11月起为全面推进阶段，普及小区党支部的筹建，支持小区党建平台配套建设，提升党支部书记理论基础和政治素养，盘活各有特点的小区资源打造特色小区治理实践。

　　（二）基本特征

　　1、强化组织建设，培育小区建设“主心骨”

　　一是全面建设小区党建阵地。系统组织、结构严谨的党支部队伍建设，是党建引领的基础。凡是小区在册党员人数在3人以上的，均成立建制性党支部；对党员人数不足的小区，按照“不求所有、但求所用”的原则，吸纳居住在小区但组织关系不在小区的党员，探索组建兼合式党组织。同时，按兴趣爱好、功能、楼道等划分党小组，挑选党员骨干分子和党员家庭确立为党员中心户，发挥榜样带头作用，初步形成了“小区党支部—楼道党小组—党员中心户”的小区党建格局。目前，全区已成立小区党支部357个、楼栋党小组894个，建成集办公、议事和服务为一体的小区党建阵地124个，在实现党的工作在小区全覆盖同时，也提升党支部建设的整体水平。

　　二是严选优配党支部书记。为选配能力突出的党员作为“火车头”，在小区党支部成立前，各社区党委都要收集小区党支部书记人选正负“两张清单”，建立“小区党支部书记数据库”和“小区党支部书记后备人才库”，由街道党工委书记牵头落实书记选配工作，切实在选好带头人上下足功夫。在具体的人员选拔过程中，按照有能力、有威望、有公心、有热情的“四有”标准，选优配强小区党支部书记，优先选拔小区居民中在任或离退休的党员领导干部担任小区党支部书记或第一书记，充分发挥他们在小区的影响力，如区人大常委会原副主任叶春和担任宏伟小区党支部书记兼业委会主任；区发改局副局长许铭松担任凯悦新城小区党支部第一书记；“退役师长”郑道节担任福满园小区党支部书记。目前，全区共有54名处级以上领导干部、185名离退休人员担任小区党支部书记，占比超60%。这些经验丰富的党支部书记，使得小区党支部越来越为广大居民所熟知和接受，也有效带动起小区治理。

　　三是推行“双报到”机制。为调动小区党员参与小区治理的积极性，湖里区委发出“辖区的市直、区直机关单位的党组织到社区报到”“在职党员到居住小区报到”的“双报到”号召，并通过“拟提拔党员干部征求小区党支部意见”等“正向引导+反向约束”四项制度，赋予小区党支部对干部“八小时外”的监督权，以此切实推进辖区机关单位与小区共驻共建、激发在职党员积极参与小区治理。全区492家驻区单位与小区党支部签订共建协议，投入上千万帮助改善小区生活环境；5585名在职党员主动到居住小区里“亮出身份”，创新“党员网上服务超市”等平台，建立465支“党员志愿服务队”，切实为小区居民办实事。“双报到”机制充实了小区党支部队伍的组织力量和可调动资源，有力扭转了小区党支部原有的老龄化和空心化状况。

　　2、强化融合深度，筑牢小区服务“主阵地”

　　一是强化党支部、业委会深度融合。湖里区推行“小区党支部+红色业委会”模式，以强化小区党支部和业委会深度融合。通过党员交叉任职、小区党支部书记与业委会主任“一肩挑”、将优秀的现任业委会主任发展为党员、引导党员参选业委会等方式加强党支部和业委会联系，强化党支部对小区治理的引导和监督作用，引导小区发挥自治功能。目前，全区有63个小区实现党支部书记、业委会主任“一肩挑”，占比17.65%；143个小区业委会主任是党员，占比40；798名党员担任了业委会委员。小区党支部与业委会的融合，让党支部能更加深入地对业委会和物业行使监督权，并探索经过民主程序确立小区党支部对业委会的领导权，如达嘉馨园、怡景花园等小区通过民主程序明确小区党支部对小区业委会、业主监督委员会等成员具有提名权和罢免建议权。

　　二是组建多元参与的民主议事机制。各小区都组建了以小区党支部为核心，业委会、物业、群众自治组织与社会组织共同参与的多方联席会，以此作为小区民主议事平台。组织小区治理问诊行、小区治理直通车、微心愿沙龙等活动征集民意、好建议、微心愿等一万多条，通过问需于民、问计于民、问效于民，使居民真正成为治理“主角”。为化解因信息不对称、群众误解造成的各种矛盾纠纷，湖里区大力推行“党支部先议”制度，凡业委会重大事项决策前，先由党支部拟定方案，再由党员牵头在业主代表大会上凝聚共识。如翔鹭花城三期为解决小区停车难题，党支部先提出了“三证合一”（产权证、身份证、行驶证三证合一）方案，小区党员统一认识，带领业委会成员挨家挨户征求业主意见，取得了大家支持。与此同时，小区党支部积极参与小区内部事务监督，全区共成立业主监督委员会34个、小区共建理事会41个，监督业委会实施财务公开、事务公开，对物业公司履职情况进行督查，成为小区内部运行的“监督者”。

　　三是整合外部资源对接小区治理。以小区为单元，以居民需求为目标来重构或优化外部的管理力量和服务资源。一方面推进社区服务和资源下沉小区，通过选派社区工作人员担任小区秘书、支持建设党建示范点（居民之家）、实行小额以奖代补项目等打通服务“最后一百米”，增加小区公共活动空间，改善居住环境，提高居民的生活幸福感。据统计，全区选派333名社区工作人员担任小区秘书，直接在家门口为小区居民服务；建设小区居民之家124个，为居民活动搭建了便利平台。另一方面发挥辖区内政府机关和企业单位的优势，与小区开展结对共建，盘活外部资源为小区治理注入新生力量。如市属国企象屿集团党委与所在街道的老旧小区东辉小区结对共建，其党委副书记邵蕰默担任东辉小区党支部副书记，实现大型国企优质的党建阵地与普通小区党员的共驻共享；丰泽苑小区党支部与社会组织久久爱心志愿服务协会党支部签约共建，小区居民在家门口就可享受到免费理发、健康义诊等服务。

　　3、力推服务下沉，奏响小区服务“主旋律”

　　一是清单式破解小区治理难题。在街道党工委的主导下，各小区党支部都围绕小区内部的“老大难”问题，据统计共系统梳理出9000多条“小区治理清单”。随后党支部积极动员业委会、物业、居民、社会组织共同参与治理，逐条落实清单难题，街道则以清单项目的管理方式，配置相应的人力物力或通过购买社会服务下沉到小区，有针对性地辅助党支部化解治理难题。江头街道将治理清单设置星级管理规定，切实为居民解决民生难题近百件；禾山街道引入社会组织力量，16个社区公益服务项目下沉小区；南山新村小区党支部书记黄宪章带头走部门、跑企业，亲自监工，排除困难，解决了困扰小区居民十余年的用气用水难题；康乐新村二期小区党支部书记苏蓉辉自学政策、自揽“闲事”，协调解决了老旧小区加装电梯产生的邻里纠纷十余件。

　　二是常态化发挥党员服务功能。湖里区在激发小区党员亮明身份的同时，也通过“党员认岗位”等活动，切实激发小区党员参与小区治理。党员们根据自身职能特长担任小区医生、小区调解员、小区警察等职位，发挥其带头示范作用。同时，组建“小区党员志愿服务队”“服务直通室”“党员服务超市”等服务平台，应居民所需，常态化在居民身边服务。如达嘉馨园小区菜单式列出党员服务的内容、联系方式等，让有需要居民通过微信扫码预约服务；凯悦新城小区组建党员“七彩志愿服务队”，开展各项志愿服务活动数百场；兴隆新村小区党员被分配到各楼栋，提供零距离服务。在基层党组织的推动和领导下，目前全区选聘小区警察133名、小区教师219名、小区调解员1155名、小区医生207名、小区律师128名，与业委会等小区群众组织一同解决各种矛盾纠纷4230余起，做到“矛盾纠纷不出小区”，让居民随时随地能看到党的身影、享受到党的服务、体会到党的温暖，在常态化服务中凝聚党心民心。

　　三是以活动促参与，培育社会资本。面对当前城市社区治理所面临的“弱参与”困境，各小区党支部积极完善公共设施、打造公共空间，开展各类社区性活动提高社区空间的沟通性。如达嘉馨园小区每年举办的“百家宴”、禾山社区各小区举办的“邻里节”等，就是由小区党支部牵头，组织业委会、物业公司、共建单位以及老人协会等群众自治组织定期开展的小区活动，由此既增进了邻里关系，也培养了居民认同感与归属感。与此同时，湖里区也加大对小区公益类、互益类等社会组织和自治小组、义务队等群众自治组织的政策扶持力度。这些自治组织在区里职能部门和小区党支部的扶持和帮助下，积极开展小区环境维护、治安巡逻、文体娱乐等活动，通过引导居民参与公共生活，培养小区的社会资本。

　　三、“支部建在小区上”治理模式的成效与反响

　　（一）扎实基层党建，密切党群联系，巩固党的执政基础。无论是执政能力建设，还是执政基础巩固，党工作的主要空间都在基层社会。湖里区通过小区支部的建设和运行，实现党的组织机构在社会核心单元的全面覆盖，更重要的是，党组织党承载起了协调社会、整合社会、服务社会和促进社会和谐的使命，通过在群众身边切实的服务和党员先进性的展现，赢得了社会、凝聚了群众。

　　（二）更多服务下沉，满足居民需求，提高群众的获得感。无论是发展还是改革，都是以提升民众的获得感为根本目标。党支部建在小区上，充分发挥组织优势，多方协调资源力量，着力破解小区建设与治理难题，办好为民惠民实事，神山三航小区完成了14项老旧小区改造工程，让居民有更舒适安全的生活环境、南山新村小区解决用气用电难题、半山临海小区成功追讨物业公司截留资金……这样的案例不甚枚举，小区内的每件“小事”实际上都是群众最关心最直接最现实的“大事”，以此切实提高了小区居民获得感、幸福感和安全感。

　　（三）整合政社资源，优化治理架构，强化小区自治能力。 有效运行的治理架构是小区得以良性运行的组织基础。通过小区党支部理顺小区内多元主体的职责，并且科学配置和使用辖区内社区党建资源、职能部门下沉资源、购买服务专业资源、小区内部优势资源等，增强党组织的引导力和组织力，由此将多元主体拧成“一股绳”、形成“一盘棋”，形成“政府善治+小区自治+社会共治”的小区治理湖里模式，有效提升小区自我管理、自我服务的能力。

　　（四）变志愿为自愿，积累居民公共精神，构建社区共同体。各小区在党支部的引领下定期开展百家宴、邻里节等互动活动，经常性开展整洁小区、邻里互助的志愿活动，再加上社区报纸、张贴栏、业主群和社团组织群等线上线下交流，都加强了居民间的相互了解和信任，对小区的归属感与认同感在不断加深。在走访中许多小区居民表示参与小区事务在他们看来不是“志愿”活动，而是经营这个共同体的自愿行为。全区134个小区支部引导党员主导制定居民公约、带头遵守居民公约、主动维护居民公约，利用“熟人社会”评价约束，形成小区公共精神。

　　（五）多次获评荣誉，多方媒体报道，肯定治理创新成果。湖里区“支部建在小区上”的社区治理创新不但取得良好的治理效果，还得到社会的广泛认可。该区先后获得“全国社会组织建设创新示范区”“全国社会工作服务标准化建设示范区”等国家级荣誉称号。《人民日报》、新华社《国内动态清样》、中央电视台、《法制日报》《学习时报》《人民代表报》、人民网、《中国组织人事报》等国家级媒体以及《福建日报》《福建法制报》《海峡导报》《海西晨报》《厦门日报》《厦门晚报》等地方媒体先后对湖里党建引领小区治理的创新实践作了集中宣传，在社会上引起强烈反响。

　　四、探索与评论

　　（一）治理重心精细化下移，打通基层治理“最后一百米”。城市社区治理通常采用粗放经验式管理，形成路径依赖和制度惯性，经常出现“最后一公里”的“木桶短板”问题。湖里区将治理重心从社区转向小区，注重清单化、网格化治理，突出抓好小区建设这一基本单元，开展“全科社工”服务模式，以居民需求为导向开展多样化的服务。同时，将政府行政与多元主体相结合，构建条块协同、权责分明、复合多元的社区自治服务体系，强化整体性治理和多中心治理理念，推动社区服务功能的拓展和治理效率的提升，创设“人人共治、事事互通”的生活环境，在动态过程中实现社区治理精细化，打通基层治理的“最后一百米”。

　　（二）重构新时代“群众路线”，探索基层党建新模式。坚持群众路线，强化群众工作，是中国共产党的优良传统和政治优势。新时代背景下，居民小区党建已经成为城市基层党建的战略制高点，湖里区以小区党建为切入点，因地制宜探索工作模式、创新工作举措，率先开启了把党支部建在小区、以党建引领小区治理创新的实践探索。通过党组织引领作用和党员示范服务作用，党组织拉近了与居民面对面、心贴心互动交流的距离。这些实践不但重构新时代的“群众路线”，有效夯实了党的执政根基，更为创新基层党建做出有益探索，扩展党的社会基础。

　　（三）基层党组织推动社区赋权，寻找小区自治新路径。社区治理归根到底是要发挥居民在治理中的主体性作用。在“社会人——社区人——小区人”的居民角色转型中，湖里区转变单一的自上而下社区治理范式，转变为上下结合，形成系统动力机制和协同互动机制，实现政府公权与社区民意之间的沟通和合作。基层党组织以赋权增能推进组织建设，扩大辐射范围，提升治理能力，通过制度赋权为社区群众组织的成长提供合法性环境，促进居民社团化,社团公益化、自治化，形成社区微治理机制，并通过多维赋权与技术增能提高居民公共参与，开展公益活动培养小区公共精神，增强小区居民自治的能力和信心，形成“授权赋能型”城市社区治理体系，探索小区自治新路径。

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